A aposta na impunidade

Eu tinha oito anos quando minha avó me levou para assistir a "Mary Poppins". Lembro-me de ter adorado o filme, mas uma cena em particular perturbou-me. Nela, o menino que fora levado pelo pai para conhecer o banco onde este trabalhava reclama aos gritos a devolução da moedinha de dois centavos que guardava para comprar milho para os pombos, e que o pai o forçara a poupar no banco.

Ouvindo os gritos de "devolva o meu dinheiro!", as pessoas que passavam na rua correm aflitas para os guichês de caixa, e o gerente manda fechar as pesadas portas do edifício, enquanto o público pressionava para entrar.

À noite, meu pai —que trabalhava em um banco— explicou-me a cena, com sua didática habitual: "Aquilo, meu filho, é uma ‘corrida bancária’. É a coisa mais grave que pode acontecer a um banco. Se todos os depositantes quiserem sacar seu dinheiro no mesmo momento, não haverá recursos suficientes para os satisfazer, pois uma parte importante dos depósitos foi emprestada e não está disponível imediatamente".

Aquele foi meu primeiro contato com a ideia de que bancos são uma atividade que depende de confiança e está, portanto, sujeita a riscos. No mundo real, porém, aos bancos não é facultado fechar suas portas para impedir o acesso de clientes; só quem pode fazê-lo é o regulador —no caso brasileiro, o Banco Central—, através da "intervenção bancária".

A explicação infantil sintetizava o dilema permanente da regulação bancária: preservar a confiança em um sistema baseado na conciliação de prazos e valores, evitando que erros privados resultem em crises públicas.

Intervenções bancárias, contrariamente ao senso comum, não são apenas sintomas do fracasso de instituições financeiras; são, principalmente, um instrumento essencial de contenção de danos e de disciplina de mercado.

As questões fundamentais em torno de uma intervenção específica devem tratar do momento em que se dá, de seu formato e de suas consequências institucionais. Para que cumpram esse papel disciplinador, contudo, as intervenções precisam apoiar-se em critérios técnicos claros, aplicados de forma previsível.

O funcionamento saudável de uma instituição financeira depende da adequada gestão de riscos —de liquidez, de crédito, de mercado e operacionais—, cujo reflexo último se manifesta na capacidade de honrar o resgate de depósitos.

Cabe assim ao regulador acompanhar continuamente a qualidade dessa gestão e a suficiência de capital das instituições sob sua supervisão, dispondo de uma escala de medidas corretivas. Como o tempo agrava os efeitos dos riscos excessivos, a intervenção tempestiva reduz perdas, contém o contágio e impede que modelos inviáveis ampliem seus custos para o sistema e para a sociedade.

Para que seja eficaz, porém, a intervenção precisa estar amparada por um regime jurídico que alinhe risco, poder de decisão e responsabilidade patrimonial. Nesse sentido, a legislação brasileira confere ao regulador recursos legais que permitem intervenção rápida, com responsabilização ampla de controladores e administradores.

Este é um aspecto pouco observado: diferentemente das empresas não financeiras —e mesmo do que ocorre em outros países—, os controladores e os diretores estatutários de instituições financeiras respondem com todos os seus bens pelas insuficiências patrimoniais verificadas na liquidação.

O modelo brasileiro busca assim evitar a socialização de prejuízos, interrompendo a operação e atribuindo o ônus aos tomadores de decisão. (Convém observar que são necessários aperfeiçoamentos para evitar que a procrastinação das liquidações termine por beneficiar os controladores, em razão da atribuição de passivos a taxas preferenciais)

Esse arranjo confere às intervenções um caráter essencialmente dissuasório. Assim sendo, a aposta dos gestores que tomam riscos excessivos não é na eficiência de sua estratégia operacional, mas na ineficiência da aplicação da lei.

Nos últimos 40 anos, uma série de intervenções esporádicas cumpriu a função de lembrar aos administradores de instituições financeiras a importância de uma gestão consequente de riscos. Apesar de contestações sob os mais diversos formatos, todas foram levadas a cabo ordenadamente. Houve também, ao longo desse período, uma inegável evolução dos instrumentos à disposição do regulador, especialmente a criação do FGC (Fundo Garantidor de Créditos), que transferiu a responsabilidade de honrar depósitos até R$ 250 mil ao próprio sistema financeiro.

Paradoxalmente, à medida em que os instrumentos técnicos se tornaram mais sofisticados, e os custos econômicos das liquidações, mais bem distribuídos, aumentaram os custos políticos e pessoais associados à sua aplicação.

Ainda que nenhuma ação judicial contra executivos do Banco Central tenha obtido êxito até hoje, o custo financeiro e o desgaste pessoal que provocam, por si, bastam para enfraquecer a disposição do agente regulador. Soma-se a isso presentemente a atuação de órgãos de controle do Judiciário, fora do campo técnico; "salvaguardas" como essas, em vez de protegerem, expõem o sistema financeiro a maiores riscos.

É nesse contexto institucional que surge o caso do Banco Master. Creio que ninguém expôs com tamanha clareza as falácias do modelo de negócios daquele banco quanto José Roberto Mendonça de Barros em entrevista recente ao jornal O Estado de S. Paulo, ao afirmar que "o Master era um negócio inviável no nascedouro".

Abusando do mecanismo de garantia do FGC, o banco emitia depósitos a taxas fora de mercado e aplicava esses recursos em ativos de qualidade muito duvidosa, uma vez que empresas regulares não pagariam as elevadas taxas necessárias para compensar os altos custos de captação.

Diante de evidências tão claras, parece seguro argumentar que a intervenção no Banco Master foi necessária, quando não tardia.

Como dito anteriormente, a única explicação razoável para uma gestão deliberadamente arriscada é a expectativa de impunidade. Expectativa esta que pode ser reforçada com o deslocamento do foco da discussão técnica para a responsabilização do regulador, como pretendido por algumas instâncias jurídicas.

O debate em curso transcende, portanto, o destino de uma instituição específica. O risco presente não é a fragilidade da lei, tampouco a ausência de instrumentos. É a erosão da capacidade do Estado de aplicá-los com previsibilidade e autoridade.