As diretrizes do Orçamento de 2027 e a reforma esquecida

A promulgação da Constituição Cidadã, em 1988, não afastou a Lei Geral. Ela foi recepcionada, mas sob a condição de que uma nova legislação fosse aprovada para substituir a de 1964. A ideia dos constituintes era, precisamente, garantir que o processo orçamentário estivesse baseado em uma legislação condizente com as inovações da Carta.

Até hoje, contudo, não avançamos nesse sentido. Aprovaram-se a LRF (Lei de Responsabilidade Fiscal - Lei Complementar 101, de 2000), a Emenda Constitucional 95, de 2016 (Teto de Gastos), a Lei Complementar 200, de 2023 (novo arcabouço fiscal), entre outras providências, a exemplo da própria Emenda Constitucional 109, de 2021, e a Emenda Constitucional 126, de 2022 (oriunda da PEC da Transição).

Todas elas trouxeram regras e princípios para o comportamento das receitas, das despesas e da dívida pública, tendo em vista o desafio não superado da economia brasileira: forjar e manter uma política fiscal capaz de garantir a sustentabilidade da dívida de maneira perene. O passo mais basilar, entretanto, foi deixado de lado. Trata-se da elaboração de uma Lei Geral de Finanças Públicas à altura. Pouco adianta ter uma regra de resultado primário, se os conceitos de despesas que entram ou não entram na contabilidade variam, se as regras mais estruturais acabam sendo fluidas ou incertas. Também se ignora o peso do gasto financeiro, no caso da União, muito embora os estados e municípios tenham um rigor muito maior, ao menos em tese, no acompanhamento dos seus resultados totais (incluindo juros da dívida).

O desafio de garantir contas públicas equilibradas explica esse fenômeno curioso de todos os governos, no pós-Constituição, terem optado por resolver os problemas mais urgentes, digamos, atropelando a discussão mais estrutural sobre o processo orçamentário. Veja-se que este, hoje, virou uma espécie de piloto automático. Ele serve para explicitar gastos derivados de regras automáticas, e não para ser o lugar geométrico da escolha de prioridades, anual e plurianual, conforme a lógica da própria Constituição, pautada na LDO, na LOA e no PPA (Plano Plurianual).

Não fosse pela Emenda Constitucional 136, de 2025, a União bateria pinos já em 2027. Desde logo, uma Emenda errada, joga para debaixo do tapete uma montanha de precatórios, livrando tais despesas da incidência da regra fiscal. Ora, o gasto não some por se ter aprovado uma mudança na Constituição. Ele apenas deixa de pressionar as regras, passando a falsa impressão de normalidade.

Para 2027, serão R$ 65,7 bilhões em despesas realizadas que não impactarão a meta fiscal. Esta, por sua vez, equivale a um superávit de 0,5% do PIB, mas com uma banda inferior de 0,25% do PIB e abatimentos contábeis de 0,45% do PIB (em valores nominais, o número citado ao início deste parágrafo). Isso significa que a lei poderá ser cumprida com um déficit de 0,2% do PIB (0,25-0,45).