Emendas parlamentares respondem por 10% do orçamento da Saúde, maior valor da história, diz estudo

Emendas parlamentares representaram 10,7% do orçamento executado em saúde pelo governo federal em 2024. Este é o maior percentual da série histórica, que começa em 2015.

O dado foi apresentado em estudo divulgado nesta terça-feira (11) pela rede temática de saúde do Grupo de Institutos, Fundações e Empresas (Gife) com apoio da Fundação Tide Setúbal, do Instituto Futuro é Infância e do Instituto Opy.

O número considera emendas individuais, de bancada, de comissão e de relator e corresponde ao total da despesa com saúde, incluindo obrigatórias e discricionárias, totalizando R$ 22,94 bilhões.

Esse percentual, que em 2015 era de 1,5%, dobrou para 3,1% em 2016 e 2017. Em 2021 atingiu 10,5% (R$ 17,8 bilhões), o segundo maior patamar da série histórica. O trabalho mostrou que o volume das emendas na saúde cresceu continuamente, consolidando-se como uma das principais fontes de financiamento do SUS (Sistema Único de Saúde).

O estudo também mostra que as emendas representaram 44% do orçamento discricionário da saúde. As despesas discricionárias englobam gastos que não são vinculados pela Constituição Federal e pelas normas que regem os repasses obrigatórios.

A conclusão é que a participação dos parlamentares na decisão sobre os recursos não obrigatórios de saúde tornou-se quase equivalente à do Ministério da Saúde. O volume tem conferido poder maior aos deputados e senadores na alocação do orçamento, afirmam os responsáveis pelo estudo.

O relatório mostra que os parlamentares alocaram mais recursos (57%) para a saúde em 2024 do que o mínimo de 50% legalmente estabelecido por lei, o que é um dado positivo. O mínimo legal é estabelecido pela emenda constitucional 86/2015, que exige que pelo menos 50% das emendas individuais sejam destinadas a ações e serviços de saúde pública.

Os pesquisadores apontam, no entanto, que há concentração de recursos em locais que não são os que mais precisam.

Conforme a análise, 79% dos recursos de emendas para a atenção básica, porta de entrada principal do SUS, concentraram-se em municípios com cobertura de atenção primária considerada "completa". São aqueles que têm uma capacidade já consolidada de oferecer serviços de atenção básica à sua população. São 4.829 municípios com 87,8 milhões de habitantes no total, que receberam o montante de R$ 8,47 bilhões em emendas, resultando em um valor per capita de R$ 96,48.

Já para os 189 municípios com cobertura "muito baixa", que somam 53,1 milhões de habitantes, as emendas transferiram apenas 5% dos recursos, resultando em um valor de apenas R$ 10,73 per capita.

A preferência dos parlamentares por municípios com cobertura completa sugere que as emendas tendem a beneficiar as redes municipais de saúde que já estão estruturadas e consolidadas, dizem os pesquisadores.

No valor de referência do Ministério da Saúde, cidades com piores coberturas receberiam menos recursos, mas de forma menos desigual. Esses municípios receberiam 12% do total, o equivalente a R$ 25,12 per capita.

O valor de referência é um indicador que representa uma proposta de distribuição territorial tecnicamente adequada do financiamento federal para a Atenção Primária à Saúde, baseado nos critérios definidos pela portaria 3.283/2024, que estabelece as regras para as transferências do Fundo Nacional de Saúde relativas às emendas parlamentares destinadas ao SUS.

Seguir o planejamento público é uma forma de melhorar o sistema, apontam especialistas.

Os responsáveis pelo estudo ressaltam ainda que a grande participação das emendas no gasto discricionário é ainda mais evidente no universo das transferências voluntárias da União para os municípios, onde as emendas corresponderam a aproximadamente 79% do total gasto em 2024. Isso pode ser explicado pelo fato de que a transferência direta para municípios é a forma preferencial de uso de emendas.

Os dados mostram ainda que houve uma mudança na composição das despesas: as emendas destinadas à assistência hospitalar e ambulatorial alcançaram R$ 12 bilhões, superando, pela primeira vez desde 2020, os valores aplicados na atenção básica (R$ 10,7 bilhões).

A inversão preocupa os pesquisadores porque a atenção primária é reconhecida pelo SUS como o eixo mais eficiente para reduzir desigualdades e garantir acesso universal à saúde, diz Heloísa Oliveira, diretora do Instituto Opy, organização sem fins lucrativos que atua na promoção da saúde pública.

A análise foi feita a partir do Índice de Necessidade Potencial de Emendas para a Atenção Básica (Ineab), criado pela GIFE para apoiar parlamentares e suas equipes na tomada de decisão sobre a alocação de

O índice reúne, em um único indicador, informações sobre necessidades de financiamento adicional dos municípios, por exemplo.

O Ineab combina três indicadores para analisar a distribuição territorial das emendas em 2024: a cobertura de atenção básica, a disponibilidade de recursos municipais e os resultados em saúde (taxas de mortalidade por doenças crônicas, mortalidade materna e infantil).