O entulho institucional a ser enfrentado

A dimensão da degradação institucional brasileira não deve ser subestimada. O conhecimento acumulado sobre crises institucionais fornece pistas. A literatura identifica, em linhas gerais, dois padrões de superação. O primeiro ocorre em crises de grande envergadura, pela ascensão de uma força política nova, normalmente oriunda da oposição. É o que se observa em processos de transição democrática e de mudança de regime. A alternância de poder, nesses casos, desencadeia o desmonte do ancien régime e a elaboração de uma nova Constituição. Não é, contudo, o nosso caso.

Em contextos menos dramáticos, a alternância de poder ocorre dentro do próprio regime: a oposição vence eleições, promove reformas e a substituição no comando das instituições. Há ganhos de legitimidade. Países podem, assim, mudar radicalmente de direção política sem rupturas institucionais (o parlamentarismo torna esse processo mais ágil e menos traumático). Tampouco este é o nosso caso —e por duas razões.

A principal delas é a balcanização da autoridade política. Daí decorre a ausência de uma clivagem clara entre governo e oposição (basta ver os presidenciáveis e seus partidos). Em situações clássicas de crise, a oposição tende a encarnar demandas reformistas associadas ao controle do abuso de poder. Já os governantes controlam vastos recursos. Como observou Rui Barbosa, o Executivo é "o grande eleitor, o grande nomeador, o grande contratador". Detendo a caneta, o Executivo sobrevive pela montagem de uma base via oferta partilhada de bens privados (isenções, benefícios, cargos). É a oposição que recorre a bandeiras que são bens públicos — por exemplo, restauração da moralidade administrativa, republicanismo, democracia, como mostrou Martin Shefter.

No Brasil atual, contudo, virtualmente todos os atores políticos relevantes comandam recursos públicos —inclusive setores da oposição, que controla parcelas expressivas do orçamento, via emendas. Assim, desaparecem os incentivos ao controle e à responsabilização. A política hipercompetitiva pode gerar resultados virtuosos, mas entre nós degenerou em conluio predatório disfarçado de conflito Executivo-Legislativo.

Rui Barbosa já advertia que o Executivo era "coibido e limitado muito menos pelo corpo legislativo, seu cúmplice habitual, do que pelos freios constitucionais da Justiça". Embora tenha adquirido maior autonomia, por razões inclusive conjunturais, o Legislativo, fragmentado, continua cúmplice. E os tais "freios" perverteram-se: As instituições de controle lato sensu passaram a figurar como protagonistas ou coadjuvantes de escândalos. Esta é a segunda razão. A degradação institucional —no STF, STJ, TCU etc— não se resolve pela alternância do poder.

Nossa crise é, portanto, profundamente institucional. Ela não se resolve nem pela simples troca de comando das instituições, nem por um redesenho pontual. Há um vasto entulho institucional a ser enfrentado. Nesse sentido, embora em contexto muito distinto, há alguma semelhança estrutural com as transições do Leste Europeu pós-comunista. Trata-se menos de substituir governantes e mais de desmontar arranjos que se cristalizaram e passaram a bloquear o funcionamento republicano do Estado.