O outro lado: não é só o Poder Legislativo que intermedeia demandas locais

É trivial reconhecer que as transferências do governo central para entes subnacionais são marcadas por uma lógica político-partidária. Há um conjunto de evidências empíricas considerável a respeito. Importa considerar o que há de novo em relação a estas transferências.

No passado, as transferências discricionárias federais e emendas orçamentárias beneficiaram o partido do ocupante do Poder Executivo. As transferências, inclusive, são superiores em valores às emendas. Mais importante: estão sob comando do Executivo.

Fernanda Brollo e Tommaso Nannicini em artigo na American Political Science Review analisaram o efeito do alinhamento político nas transferências federais para os governos municipais no Brasil e descobrimos que, em anos pré-eleitorais, os municípios cujos prefeitos estão afiliados à coalizão (e, especialmente, ao partido do Executivo) recebem transferências discricionárias para infraestrutura aproximadamente 33% maiores do que os não alinhados. Esse efeito deve-se sobretudo ao fato de o governo federal penalizar os municípios administrados por prefeitos da coalizão de oposição que venceram por uma margem apertada (e que fornecem um contrafactual para a estimação). Estes dados referem-se a um período de 12 anos (1999 a 2010), cobrindo dois anos do governo do PSDB e o Lula 1 e Lula 2).

Natália Bueno em estudo publicado em 2017 mostrou que prefeitos do PT receberam 58% mais recursos do que os da oposição. A eleição de um prefeito alinhado que perdeu a eleição anterior implica em aumento per capita de R$ 185 no orçamento municipal. O efeito do alinhamento político com o governo federal entre 2003 e 2015 é considerável: equivalia ao valor per capita médio das transferências do Bolsa Família. As transferências eram diminutas globalmente mas expressivas localmente. Os municípios ficavam com 50% do total, os estados com 30%; ONGs, com 20%. A eleição de um prefeito alinhado com o presidente aumentava as transferências para os prefeitos mas reduzia as realizadas para as ONGs. E vice versa: o objetivo é impedir que a oposição "sequestre" o crédito político gerado.

Fernando Meireles desagregou as emendas por ministérios e mostrou que funcionam como superagregadores de demandas locais, em uma via de mão dupla, identificando também a lógica partidário-ministerial subjacente. Prefeitos alinhados partidariamente com o ministro —e não apenas com o Executivo— são beneficiados. Cidades, Integração Nacional e Saúde são os campeões em transferência daí serem disputados entre parceiros da coalizão. O valor per capita transferido tem um pico em anos de eleição nacional, quando dobra de valor.

Há três fatores novos sob Bolsonaro e Lula 3 que subverteram a lógica acima. A primeira é o enfraquecimento político do Executivo. A segunda é que a coalizão de governo é frouxa, permitindo que haja duas agendas: a do Executivo e a do Legislativo, e não algum grau de articulação entre as duas como no passado. A lógica coalizão-portfólio ministerial subjacente deu lugar a uma balcanização do governo. A terceira consequência é a escalada brutal de valores das emendas, diminuindo o espaço orçamentário das transferências.